智能化穿透式监管、内控、审计系列研究之监管体系（1）：
从“管资产”到“管资本”再到“智能化穿透”：国资监管体系化升级的政策脉络与逻辑演进
改革开放以来，随着经济体制从计划经济向市场经济转轨，国资监管的产权管理职能逐步从政府行政职能和一般经济管理职能中分离出来，先后经历了”九龙治水”式的分散管理、国资委专业化“管资本”转型、穿透式精细化监管深化三次关键跨越。监管机构职责持续优化，监管的专业性、系统性、针对性和有效性显著增强。本文以政策演进为主线，系统梳理国资监管体制的发展脉络与逻辑演进,以期为一线的监管实践与国企改革提供认知坐标。
一、国资监管体制的四次历史性跨越
国有资产监管的每一次迭代，都与时代发展同频、与改革进程同步。从计划经济到市场经济，从“管企业”到“管资产”再到“管资本”，监管模式的升级始终围绕“提质增效、防范风险”这一核心目标。整体来看，我国国资监管体制的演进可划分为四个具有鲜明时代特征的阶段，层层递进、衔接紧密。（一）起步探索期（1978-2002）：放权让利破局，奠定现代企业制度基础
这一阶段的核心命题是破解计划经济体制下国有企业“缺乏经营自主权、效率低下”的痛点，逐步打破“统收统支”的传统管理模式，探索国有资产专业化管理的初步路径。（二）逐步完善期（2003-2012）：专业机构主导，构建集中化监管体系
这一阶段的核心突破，是彻底解决“九龙治水”的分散管理弊端，建立全国统一、专业化、集中化的国资监管机构。通过这一轮改革，国资监管的专业性显著提升、系统性全面加强、针对性更加突出、有效性明显提高，为后续深化改革奠定了坚实的体制基础。
（三）深化改革期（2013-2023）：聚焦资本管控，推动监管职能实质性转型
这一阶段的核心使命，是实现国资监管从“管资产”向“管资本”的实质性跨越，以资本为纽带推动国有经济布局优化和结构调整。（四）实践提质期（2024至今）：探索推进穿透式监管，迈入精细化智能化新阶段
这一阶段的核心目标，是强化监管的精准性、全面性和实时性，通过穿透式监管实现国有资产“全级次、全链条、全过程、全要素”管控，兼顾“放得活”与“管得住”。值得注意的是，“穿透式”这一方法论并非国资监管原生——它最早源于金融领域。2016年，国务院办公厅发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，首次明确提出“穿透式监管”方法，用于识别金融业务属性、追踪资金端和资产端。此后，这一方法逐步扩展至平台经济、食品安全、卫生健康等领域。
2024年9月，国务院国资委首次明确提出“探索推进穿透式监管”的要求，正式启动穿透式监管的探索与落地工作，推动国资监管迈入精细化、智能化转型的新篇章。2025年,穿透式监管工作持续深化推进：2月,国务院国资委在京召开地方国资委负责人会议,明确强调要探索实施穿透式监管,不断提升国有资产监督有效性；3月,国务院国资委发布《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》,聚焦中央企业内部控制体系建设,推动提升中央企业智能化穿透式管控能力和水平；9月,国务院国资委明确要求将中央八项规定精神作为日常“管控标准”,有序实施穿透式监管数智化工程,通过技术理性构建“不能腐”的治理体系；12月,国务院国资委组织开展《关于加强国有企业穿透式监管的理论框架和实践要求》课题研究,为穿透式监管落地提供理论支撑和实践指引。
2026年1月,国务院国资委《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（国资发财评规〔2026〕1号，以下简称“1号文”）的发布,标志着中国国资监管体制正式进入精细化、智能化、系统化的新阶段,既保障了国有企业经营自主权(“放得活”),又确保了国有资产安全与保值增值(“管得住”),力争在“十五五”末基本建成与中国式现代化相适应的、系统科学、全面覆盖、自动预警、运转高效、充满活力的国资央企智能化穿透式监管体系,为新时代国有经济高质量发展提供了更加完善的制度保障和技术支撑。2026年1月,国务院国资委发布的《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规〔2026〕2号，以下简称“2号文”），是穿透式监管的顶层框架，明确“穿透什么”。
2026年3月,国务院国资委发布的《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2026〕15号，以下简称“15号文”），为穿透式监管的年度落地文件，明确“怎么落地”。2026年1月1日施行的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国务院国资委令第46号，以下简称“46号文”）（2025年11月28日公布；2026年1月1日施行），为穿透式监管的追责兜底，明确“穿不好怎么办”。
2026年作为“十五五”开局之年，国务院国资委发布和施行的“1号文（技术底座）、2号文（监管框架）、15号文（内控落地）、46号令（追责兜底）”的四件套核心政策群，是国资穿透式监管制度的“四梁八柱”，彼此引用、闭环联动，构成“技术-框架-落地-追责”完整链条，标志国资监管从“看报表”真正转向“看真相”。二、智能化穿透式监管提出的深层动因
智能化穿透式监管的提出，不是单项政策的偶然产物，而是经济结构复杂化、企业集团化扩张、传统监管失效、国家治理现代化要求与数智技术发展五重力量共同作用的结果。第一重动因是监管衰减的现实压力。随着中央企业集团层级普遍延伸至四级甚至五级以下，境外子企业、混改企业、参股企业交织成网，传统“母公司报报表、国资委看汇总”的模式，已无法触及底层资产与真实交易。关联交易非关联化、明股实债、空转走单等隐蔽操作，在传统监管视野下几乎处于盲区。
第二重动因是“管资本”转型的配套需求。“管资本”的核心是“不做具体经营干预”，但这必须以“看得清底层”为前提——若监管触角无法穿透到被投企业与具体业务，出资人职责就会悬空。因此，穿透式监管本质上是“管资本”得以成立的技术保障。第三重动因是国家治理现代化的硬性要求。党的二十大以来，防范化解重大风险、构建"不能腐"的治理体系被反复强调。2025年9月国资委明确提出将中央八项规定精神作为日常"管控标准"，有序实施穿透式监管数智化工程，正是以技术理性固化制度约束的体现。
第四重动因是数智技术的成熟赋能。大数据清洗、知识图谱、AI风控模型、区块链存证等技术，使得"全级次企业+全要素业务"的数据归集与交叉验证成为可能，监管从"人海战术"转向"算力驱动"。第五重动因是“放得活”与“管得住”的动态平衡需要。国企改革的底层命题始终是处理政府与市场的关系——既要避免行政过度干预导致企业活力不足，又要守住国有资产安全底线。穿透式监管通过"数据直达底层"而非"行政直达底层"，为这一平衡提供了新的解题路径。
三、范式演进：从监管1.0到3.0的质变回望中国国资监管的历史，其演进逻辑始终围绕“政企分开、政资分开、所有权与经营权分离”这条主线展开。早期阶段（1978-2002）监管带有浓厚行政色彩，侧重微观管理；2003年国资委成立后构建了“国家所有、分级代表”框架，实现集中统一；但伴随国企规模扩张与层级增多，以报表为核心、事后检查为主的模式逐渐暴露信息壁垒与穿透力不足的短板。在此背景下，智能化穿透式监管（可称为“监管3.0”）的兴起，标志着国资监管迈入“全域可视、全链可控、全局智能”的新时代。三个阶段的范式差异可作如下对照：
监管1.0（在线填报期）：以财务快报、产权登记为代表，企业定期人工填报，国资委静态汇总，特征是“事后、静态、样本化”。
监管2.0（连线监管期）：以国资国企在线监管平台为代表，实现数据直连与系统对接，特征是“过程、动态、条线化”。监管3.0（智能化穿透期）：以大数据+AI+区块链为支撑，监管触角延伸至全级次企业、全要素业务，自动预警、智能研判、闭环处置，特征是“实时、全景、智能化”。
这种跃迁不只是技术升级，更是监管思维的质变：从“事后灭火”转向“事前防控”，从“经验主义”转向“数据洞察”，从“管到二级”转向“穿透至末梢”。
中天恒（达）3C框架课题组
